2024自然資源工作答卷之二：這一年，我們深化改革、守牢紅線
文章來源：中國自然資源報(bào) 時(shí)間：2024-12-20
“米袋子”再度豐盈，“菜籃子”供應(yīng)充裕，中國飯碗越端越穩(wěn)。
“口糧地”量升質(zhì)優(yōu)，“責(zé)任田”南北雙增，耕地紅線越守越牢。
耕地保護(hù)黨政同責(zé)考核全面推進(jìn)，改革完善占補(bǔ)平衡制度新政實(shí)施，優(yōu)質(zhì)耕地特別是永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)連出實(shí)招......耕地保護(hù)量質(zhì)并重優(yōu)布局，持續(xù)為“國之大者”夯根筑基。
一樁樁，一件件，習(xí)近平總書記牽掛于心的耕地保護(hù)改革舉措逐步落地，自然資源部門按照“量質(zhì)并重、嚴(yán)格執(zhí)法、系統(tǒng)推進(jìn)、永續(xù)利用”的總體要求進(jìn)一步全面深化改革，切實(shí)守牢耕地保護(hù)紅線。
黨政同責(zé)考核全面推進(jìn)，確保耕地實(shí)至名歸
“我們必須把關(guān)系十幾億人吃飯大事的耕地保護(hù)好，絕不能有閃失?！绷?xí)近平總書記的囑托言猶在耳，“耕地是糧食生產(chǎn)的命根子，是中華民族永續(xù)發(fā)展的根基?！?/span>
久久為功，行穩(wěn)致遠(yuǎn)。
2024年，耕地保護(hù)改革進(jìn)一步深化，得益于多年固本攻堅(jiān)：2021年至2023年全國耕地總量連續(xù)3年凈增加，累計(jì)新增1758.16萬畝，有效扭轉(zhuǎn)了耕地持續(xù)快速減少的趨勢。從流向上看，過去流失的平原優(yōu)質(zhì)耕地成為耕地流入的主要來源，穩(wěn)住了耕地質(zhì)量的“基本盤”。
隨著耕地保護(hù)“軍令狀”簽訂，黨政同責(zé)“首考”在2024年全面落地，經(jīng)過實(shí)地抽查、部門評審等環(huán)節(jié)，考核結(jié)果已經(jīng)黨中央、國務(wù)院審定并向各省進(jìn)行通報(bào)，督促各省針對考核發(fā)現(xiàn)問題推進(jìn)整改。其中，國土變更調(diào)查、督察、執(zhí)法等相關(guān)領(lǐng)域深化改革，強(qiáng)化成果應(yīng)用，從遏制新增違法和化解存量兩個(gè)方面，切實(shí)壓實(shí)地方政府耕地保護(hù)主體責(zé)任。2024年，國家自然資源督察機(jī)構(gòu)聚焦耕地和生態(tài)保護(hù)對31個(gè)省（區(qū)、市）和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)開展監(jiān)督檢查，并落實(shí)貫通協(xié)調(diào)機(jī)制要求，向有關(guān)單位、部門轉(zhuǎn)送督察成果，推動(dòng)形成多部門監(jiān)管合力。根據(jù)督察發(fā)現(xiàn)問題情況，國家自然資源督察機(jī)構(gòu)向各省級人民政府印發(fā)《督察意見書》，公開通報(bào)了80個(gè)違法違規(guī)重大典型問題，公開約談14個(gè)違法違規(guī)問題突出地區(qū)政府負(fù)責(zé)人，推動(dòng)地方規(guī)范自然資源管理秩序。
目前，新一輪黨政同責(zé)考核準(zhǔn)備就緒，考核內(nèi)容將在原有基礎(chǔ)上進(jìn)一步精簡優(yōu)化，黨政同責(zé)的考核制度框架隨之不斷完善。
根據(jù)考核結(jié)果，自然資源部會同相關(guān)部門推動(dòng)實(shí)施耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核獎(jiǎng)懲，對于存在耕地保護(hù)任務(wù)缺口且無法按時(shí)間表補(bǔ)齊的省份，進(jìn)一步確定補(bǔ)足缺口數(shù)量及2023年度應(yīng)繳納的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償費(fèi)用；對于超額完成耕地保護(hù)任務(wù)的省份，進(jìn)一步明確經(jīng)濟(jì)獎(jiǎng)勵(lì)資金。
“大家立了軍令狀，必須做到，沒有一點(diǎn)點(diǎn)討價(jià)還價(jià)的余地！”習(xí)近平總書記的態(tài)度很明確，“要采取‘長牙齒’的硬措施，全面壓實(shí)各級地方黨委和政府耕地保護(hù)責(zé)任”。
令出如山，行之必果。
為了完善“長牙齒”硬措施工作機(jī)制，自然資源部協(xié)同最高法、最高檢和農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門，探索耕地保護(hù)共同責(zé)任機(jī)制建設(shè)，凝聚起強(qiáng)大的耕地保護(hù)力量。自然資源部門立足國土空間規(guī)劃、用途管制、調(diào)查監(jiān)測、政策法規(guī)、執(zhí)法監(jiān)管等職責(zé)，加強(qiáng)對地方政府落實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任的督察。各領(lǐng)域協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)“攥指成拳”，全面推動(dòng)耕地保護(hù)責(zé)任逐級落實(shí)。
2024年，各級各類國土空間規(guī)劃加快批復(fù)落地，規(guī)劃統(tǒng)領(lǐng)之下，“三區(qū)三線”特別是耕地和永久基本農(nóng)田的優(yōu)先保護(hù)在實(shí)踐中形成剛性約束?！案乇Ｗo(hù)和質(zhì)量提升法”立法進(jìn)程提速，“永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線管理辦法”即將出臺，相關(guān)配套文件也同步加速推進(jìn)。
對于各類建設(shè)用地，自然資源部門嚴(yán)把預(yù)審準(zhǔn)入關(guān)，督促指導(dǎo)省、市、縣三級初審核減用地，引導(dǎo)項(xiàng)目審查加強(qiáng)節(jié)約集約。同時(shí)，指導(dǎo)各地穩(wěn)妥推進(jìn)存量閑置土地盤活和低效用地再開發(fā)，從源頭上避免占用耕地特別是永久基本農(nóng)田。
按照落實(shí)“長牙齒”硬措施工作機(jī)制的要求，國土測繪、執(zhí)法監(jiān)管等相關(guān)部門改進(jìn)監(jiān)測分析、加強(qiáng)工作聯(lián)動(dòng)，聚焦重點(diǎn)地區(qū)和重點(diǎn)領(lǐng)域，精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)問題。國家自然資源督察機(jī)構(gòu)及時(shí)組織實(shí)地核查，報(bào)告、督辦重大違法違規(guī)問題，督促地方整改糾正。隨著耕地保護(hù)制度不斷完善，各級黨委和政府切實(shí)扛起耕地保護(hù)的政治責(zé)任，從規(guī)劃管控、用途管制、科技賦能、執(zhí)法監(jiān)管、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)等各環(huán)節(jié)完善耕地保護(hù)全鏈條全周期管理，山東、陜西等多地實(shí)現(xiàn)耕地連年凈增加，以更高效的耕地保護(hù)推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。
量質(zhì)并重優(yōu)化頂層設(shè)計(jì)，農(nóng)田必須是良田
“中國人的飯碗任何時(shí)候都要牢牢端在自己手中?！绷?xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“農(nóng)田就是農(nóng)田，而且必須是良田”。
2024年，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)耕地保護(hù)提升耕地質(zhì)量完善占補(bǔ)平衡的意見》，對全面壓實(shí)耕地保護(hù)責(zé)任、全力提升耕地質(zhì)量、改革完善耕地占補(bǔ)平衡制度、調(diào)動(dòng)農(nóng)民和地方積極性、積極開發(fā)各類非傳統(tǒng)耕地資源等改革事項(xiàng)從頂層設(shè)計(jì)層面做出統(tǒng)籌部署。
由此，以改革完善耕地占補(bǔ)平衡制度為重點(diǎn)，系統(tǒng)推進(jìn)耕地保護(hù)制度改革創(chuàng)新開啟新局面。
隨后，自然資源部會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部聯(lián)合印發(fā)通知，進(jìn)一步推進(jìn)改革完善耕地占補(bǔ)平衡管理，將非農(nóng)建設(shè)、造林種樹、種果種茶等各類占用耕地行為統(tǒng)一納入耕地占補(bǔ)平衡管理，強(qiáng)化“以補(bǔ)定占”，實(shí)施以省域耕地總量動(dòng)態(tài)平衡為核心的占補(bǔ)平衡新機(jī)制，并指導(dǎo)各地探索推動(dòng)改革舉措落地實(shí)施，堅(jiān)持量質(zhì)并重，守牢耕地紅線。其中，明確補(bǔ)充耕地以恢復(fù)優(yōu)質(zhì)耕地為主、新開墾耕地為輔，墾造和恢復(fù)的耕地應(yīng)按規(guī)定配套建設(shè)農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施，加強(qiáng)利用管護(hù)，逐步達(dá)到旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)，確保長期穩(wěn)定利用。在此基礎(chǔ)上，健全補(bǔ)充耕地質(zhì)量驗(yàn)收制度，配合農(nóng)業(yè)農(nóng)村部研究補(bǔ)充耕地質(zhì)量驗(yàn)收辦法，進(jìn)一步強(qiáng)化補(bǔ)充耕地質(zhì)量剛性約束。
耕地整改恢復(fù)要實(shí)事求是，尊重規(guī)律，保護(hù)農(nóng)民合法權(quán)益，適當(dāng)留出過渡期，循環(huán)漸進(jìn)推動(dòng)。自然資源部門完善政策措施，穩(wěn)妥有序推進(jìn)耕地整改恢復(fù)，全面開展有關(guān)問題排查整改，強(qiáng)化專題研究、政策宣講、業(yè)務(wù)培訓(xùn)和經(jīng)驗(yàn)交流，指導(dǎo)地方規(guī)范實(shí)施耕地整改恢復(fù)工作，切實(shí)維護(hù)群眾合法權(quán)益。
為了將耕地保護(hù)各項(xiàng)改革舉措落到實(shí)處，各地探索實(shí)施耕地網(wǎng)格化管理，通過“人防+技防”等手段強(qiáng)化動(dòng)態(tài)監(jiān)管，將耕地保護(hù)管理責(zé)任體系延伸至村級，讓每一塊耕地都有守護(hù)人，便于更及時(shí)、更準(zhǔn)確地發(fā)現(xiàn)各類違法違規(guī)占用耕地行為。
湖南省政府在全國率先印發(fā)的耕地保護(hù)國土空間專項(xiàng)規(guī)劃全面落地實(shí)施，全省以此為總綱對耕地和永久基本農(nóng)田、耕地后備資源、恢復(fù)耕地空間實(shí)行耕地保護(hù)“一張圖”管控。其中，明確提出2024年年底前力爭建成2.8萬個(gè)左右的鐵塔視頻監(jiān)測站點(diǎn)，將90%以上耕地納入監(jiān)測范圍；到2025年基本形成基于耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量、生態(tài)和文化的全程一體化耕地保護(hù)利用體系；到2035年逐步把具備條件的永久基本農(nóng)田建成高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田。
為充分調(diào)動(dòng)各類主體保護(hù)耕地的積極性，多地探索從普惠性補(bǔ)償、考核獎(jiǎng)懲和跨區(qū)域調(diào)節(jié)等方面，建立健全耕地保護(hù)數(shù)量、質(zhì)量、生態(tài)“三位一體”補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制。
廣西15個(gè)耕地保護(hù)激勵(lì)縣（市、區(qū)）分別獲得一次性激勵(lì)資金600萬元，合計(jì)9000萬元，將主要用于耕地的保護(hù)、建設(shè)與管理。其中，各地不低于80%比例用于獎(jiǎng)勵(lì)本轄區(qū)內(nèi)耕地保護(hù)工作成效突出的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，支持承擔(dān)耕地保護(hù)具體任務(wù)、成效突出的農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織。
廣東省自然資源廳、財(cái)政廳聯(lián)合印發(fā)通知建立健全耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制，銜接耕地保護(hù)和糧食安全責(zé)任制考核最新要求，構(gòu)建完善省、市、縣三級耕地保護(hù)補(bǔ)償激勵(lì)機(jī)制。其中明確，2025年~2027年省級每年安排4800萬元資金和3000畝新增建設(shè)用地指標(biāo)對地級以上市進(jìn)行獎(jiǎng)勵(lì)。
從全國實(shí)踐來看，諸如此類探索創(chuàng)新層出不窮，各地著力推動(dòng)形成“黨政負(fù)責(zé)、部門聯(lián)動(dòng)、村集體帶動(dòng)、農(nóng)民主動(dòng)和多方參與”的耕地保護(hù)新格局。
全力提升耕地質(zhì)量，對優(yōu)質(zhì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)
“有條件的地方可在農(nóng)民自愿前提下，探索開展農(nóng)田集中連片整理，解決細(xì)碎化問題?！卑凑樟?xí)近平總書記要求，江蘇、云南、陜西等很多地方結(jié)合實(shí)際探索耕地改造提升和耕地集中連片建設(shè)，探索小田變大田、坡耕地治理、退化耕地治理、撂荒地治理等，全力提升耕地質(zhì)量，在增加數(shù)量、提升質(zhì)量、優(yōu)化布局的同時(shí)支撐鄉(xiāng)村全面振興。
全國耕地保有量不低于18.65億畝，永久基本農(nóng)田保護(hù)面積不低于15.46億畝，逐步把永久基本農(nóng)田建成適宜耕作、旱澇保收、高產(chǎn)穩(wěn)產(chǎn)的現(xiàn)代化良田。根據(jù)這一目標(biāo)要求，永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)不僅有不低于15.46億畝的量化要求，還有逐步建成現(xiàn)代化良田的質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。
為了進(jìn)一步加強(qiáng)永久基本農(nóng)田特殊保護(hù)，自然資源部會同農(nóng)業(yè)農(nóng)村部研究出臺“永久基本農(nóng)田保護(hù)紅線管理辦法”，在牢守紅線不突破的前提下，對土地綜合整治、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)、鄉(xiāng)村振興發(fā)展涉及農(nóng)田配套設(shè)施建設(shè)、耕地自然損毀和零星破碎等情形，進(jìn)一步明確優(yōu)化調(diào)整程序，促進(jìn)永久基本農(nóng)田集中連片和質(zhì)量提升。
今年9月23日，自然資源部向社會提供永久基本農(nóng)田信息查詢服務(wù)，為社會公眾廣泛參與、共同監(jiān)督和主動(dòng)保護(hù)永久基本農(nóng)田提供更多樣化的渠道。作為實(shí)施特殊保護(hù)的重要舉措，社會公眾可以通過多種網(wǎng)絡(luò)平臺便捷、快速地查詢到永久基本農(nóng)田面積、空間位置等信息。如果發(fā)現(xiàn)在永久基本農(nóng)田上開展種植果樹、花卉、挖塘養(yǎng)魚等活動(dòng)并改變耕地性質(zhì)的，或者違法違規(guī)占用永久基本農(nóng)田破壞種植條件的，公眾還可以向當(dāng)?shù)乜h級自然資源主管部門反映，以便于當(dāng)?shù)丶皶r(shí)核實(shí)處置。
“采取有效措施切實(shí)把黑土地這個(gè)‘耕地中的大熊貓’保護(hù)好、利用好，使之永遠(yuǎn)造福人民?！绷?xí)近平總書記提到的“耕地中的大熊貓”，就是分布在東北黑土區(qū)的耕地，也是我國糧食安全的“壓艙石”。相關(guān)省份依據(jù)黑土地保護(hù)法和東北黑土地保護(hù)規(guī)劃綱要，先后從條例、規(guī)劃、政策、技術(shù)、工程、管理等方面綜合施策加強(qiáng)黑土地保護(hù)，并探索出一批可推廣、可復(fù)制、能落地的黑土地保護(hù)利用模式。
騏驥千里，非須臾之功。對優(yōu)質(zhì)耕地實(shí)行特殊保護(hù)，尤其要有改革創(chuàng)新精神。我們相信，特殊保護(hù)之策必有特殊功效，共同期待耕地紅線中優(yōu)質(zhì)耕地越來越多。
優(yōu)化耕地布局，強(qiáng)化國土空間一體化治理
山水林田湖草沙是生命共同體，各要素彼此依存、相互促進(jìn)，是統(tǒng)一的自然生態(tài)鏈條。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)：“要把耕地保護(hù)放到建設(shè)人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化中來考量。”
耕地保護(hù)是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，作為生命共同體的核心要素之一，“田”的形態(tài)、位置和布局維系自然生態(tài)鏈條穩(wěn)定，關(guān)乎人與自然和諧共生。
針對耕地布局“南減北增”之勢，習(xí)近平總書記明確要求，南方自己的責(zé)任田，自己還是要保。對此，自然資源部門統(tǒng)籌謀劃“耕地南北空間格局優(yōu)化”之策，建立耕地保護(hù)責(zé)任目標(biāo)考核獎(jiǎng)懲機(jī)制，促使南方部分省份有序恢復(fù)一部分流失的優(yōu)質(zhì)耕地，推動(dòng)糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)、產(chǎn)銷平衡區(qū)“飯碗一起端、責(zé)任一起扛”。2023年，南方16省耕地總量凈增加738.89萬畝，耕地“南減北增”開始轉(zhuǎn)為“南北雙增”，2024年耕地南北空間布局在此基礎(chǔ)上持續(xù)優(yōu)化。
為了推動(dòng)耕地空間一體化治理，自然資源部門穩(wěn)妥推進(jìn)“山上”換“山下”和不合理流失耕地整改恢復(fù)工作，堅(jiān)持依法依規(guī)、實(shí)事求是，統(tǒng)籌優(yōu)化農(nóng)用地布局。依據(jù)當(dāng)?shù)刈匀坏乩砗娃r(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件，堅(jiān)持大穩(wěn)定、小調(diào)整，分區(qū)分類將山上耕地逐步調(diào)整到山下，推動(dòng)果樹苗木盡量上山上坡，促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間布局更加符合自然地理格局和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)律。在此過程中，強(qiáng)調(diào)充分尊重農(nóng)民意愿，考慮耕地恢復(fù)的經(jīng)濟(jì)成本和社會成本，根據(jù)實(shí)際情況適當(dāng)給予經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償，并留出一定過渡期，堅(jiān)決杜絕“簡單化”“一刀切”。
浙江省按照地類基本穩(wěn)定、布局更加科學(xué)、集中連片度更高的原則，統(tǒng)籌實(shí)施耕地功能恢復(fù)、“百千萬”永久基本農(nóng)田集中連片整治、多田套合、林耕置換、全域土地綜合整治等措施，統(tǒng)籌耕地、林地等其他農(nóng)用地保護(hù)利用，推動(dòng)“山上”換“山下”、小田變大田、散田變整田、薄田變良田，持續(xù)優(yōu)化耕地布局，取得多贏之效。
“要堅(jiān)持山水林田湖草沙一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理，構(gòu)建從山頂?shù)胶Ｑ蟮谋Ｗo(hù)治理大格局?！卑凑樟?xí)近平總書記的要求，全域土地綜合整治和“山水工程”以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，遵循自然生態(tài)系統(tǒng)演替規(guī)律和內(nèi)在機(jī)理，基于國土空間整體優(yōu)化統(tǒng)籌各類自然資源要素一體化保護(hù)和系統(tǒng)治理。而耕地，便是其中關(guān)鍵要素之一。
全域土地綜合整治統(tǒng)籌推進(jìn)農(nóng)用地整治、建設(shè)用地整理、生態(tài)保護(hù)修復(fù)，不斷推動(dòng)耕地“增數(shù)量、提質(zhì)量、優(yōu)布局”的系統(tǒng)保護(hù)。試點(diǎn)開展五年來，全國25個(gè)省份實(shí)施1500多個(gè)試點(diǎn)，共計(jì)新增耕地66萬畝，減少建設(shè)用地16萬畝。通過保護(hù)農(nóng)耕肌理、釋放發(fā)展空間、修復(fù)生態(tài)基底，有效支撐了鄉(xiāng)村全面振興和城鄉(xiāng)融合發(fā)展。
“山水工程”對山上山下、地上地下、陸地海洋及流域上下游統(tǒng)籌進(jìn)行整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)和綜合治理。截至目前，52個(gè)“山水工程”累計(jì)完成治理面積超過1億畝。以此為代表的重大生態(tài)保護(hù)修復(fù)工程項(xiàng)目，已成為服務(wù)國家重大戰(zhàn)略，優(yōu)化人與自然關(guān)系的重要平臺。
2024年，黨的二十屆三中全會吹響新時(shí)代“進(jìn)一步全面深化改革”的號角，也對耕地保護(hù)相關(guān)改革提出要求。日前，《習(xí)近平關(guān)于自然資源工作論述摘編》正式出版，“耕地是我國最為寶貴的資源”位列八大專題之一。這些都為耕地保護(hù)工作提供了方向指引和根本遵循。
未來一段時(shí)間，面對更加嚴(yán)峻的耕地保護(hù)形勢、更為艱巨的耕地保護(hù)任務(wù)，我們還須拿出釘釘子精神，進(jìn)一步全面深化改革，凝聚多方合力推動(dòng)各項(xiàng)改革舉措落地見效，為實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生的中國式現(xiàn)代化夯實(shí)根基。（首席記者 毛志紅）
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